开发商将经济适用房作为商品房出售所签订合同的效力及处理

徐景山


近年来，随着国家及各级政府对住房制度改革的进一步深入，我国在逐步取消了福利分房的同时，为了解决中低收入家庭的住房问题，推出了经济适用房制度。我国的经济适用房制度已经历经了近十二年的路程，不容否认，该制度在解决中低收入家庭住房的问题上发挥了不可估量的作用。但同时，由于该制度在立法上的滞后性性及不完整性也为少数别有用心的开发商所利用，并且从中谋利。这样一来，难免就产生了一些纠纷。2003年4月28日最高人民法院公布了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，这一司法解释的出台，对于人民法院处理商品房买卖相关案件起到了十分积极的促进作用。但该解释对于房地产开发商将经济适用房作为商品房出售这一问题如何解决并未涉及。在本文中，笔者就自
己代理的一起案件中所涉及的商品房及经济适用房之间的关系，发表一下个人意见，请广大同仁批评、指正。
案情简介：2000年，委托人原告刘某在某小区以当时的商品房价格购买了被告某开发公司开发的住房期房一套。签订买卖合同时，被告并未向原告告知该是经济适用房这一事实。原、被告双方在房屋买卖合同中约定，被告应在两年内为原告办理完毕房产证，但时至今日，被告未依合同约定履行自己的办证义务。为此，原告诉至法院要求被告履行办证义务，并依最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定承担逾期办证的违约责任。在诉讼过程中，被告向法院提起反诉，要求确认与原告签订的房屋买卖合同无效，并向原告返还购房款。另外，原告在销售该房时已经办理了《商品房预售许可证》，并交纳了土地出让金，将原土地性质由划拨转变为出让。
一、 经济适用房与商品房之间的区别。
（一） 在概念上的区别。
所谓经济适用房是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按国家住宅建设标准建设的普通住宅，是具有社会保障性质的住宅，它具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中低收入家庭的承受能力，其价格要比同等位置、地段的商品房的价格低，中低收入家庭有能力购买；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。经济适用房是国家为解决中低收人家庭住房问题而修建的普通住房，这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，故又称为经济适用房。
所谓商品房是指房地产开发经营企业,经批准用于市场出售而建造的房屋称为商品房。与经济适用房相比，商品房的销售价格比同类的经济适用房的价格要高，建筑成本比经济适用房高，销售对象主要是针对社会上有能力购买较高价值房屋的人群。
（二）相关政策上的区别。
经济适用房建设用地实行行政划拨方式供给，开发商无需向政府交纳土地出让金。国家和地方各级政府批准的合法收费均减半征收。
商品房开发商开发商品房所需建设用地是以出让方式取得，其要向政府交纳相当数额的土地出让金。在相关政策、税费减免等方面基本没有优惠政策。
（三）房屋购买人群的区别。
经济适用房的购买人群是城市中低收入家庭。购买经济适用房实行申报、登记、审批和监督机制。首先要向房改办报送相关材料，包括住房情况证明、年收入情况证明；第二，经济适用房审批机构要进行审查、审批、公告等程序；第三，审批后，购房人要持《经济适用房购房通知书》及《经济适用房准购证》购买住房。经批准有购房资格的家庭凭《购房准购证》才能购买经济适用房，每户只准购买一套经济适用房。
商品房的购买人国家的相关法律、法规对此基本没有限定。只要具有完全民事行为能力，能够享受权利、履行义务的人都可以成为商品房买卖行为的主体，并且对购房者购买房屋的套数没有限制。
（四）建设成本上的区别。
经济适用房的建设成本相对于商品房较低，主要是由以下因素构成：1.建设用地的征地和拆迁补偿、安置费；2.勘察设计和前期工程费；3.建筑及设备安装费；4.小区内基础设施建设费和小区内非营业性配套公建费。
商品房的建设成本则比较高，主要是由以下因素构成：1.征地费用及拆迁安置补偿费；2.勘察设计和前期工程费；3.建筑及设备安装费；4.小区内基础设施建设费和小区内非营业性配套公建费。
二者的建筑成本主要区别就在于经济适用房建设用地主要依靠的是政府无偿划拨的土地，而商品房建筑用地是由开发商交纳出让金的方式而取得。正是基于此项差别，经济适用房的建筑成本要比商品房的建筑成本低得多，因此，其销售价格也较低，能为大多数中低收入家庭所接受。
（五）二者转让、上市的区别。
经济适用房上市转让的，应经房屋所在地主管部门登记备案，上市交易应按规定缴纳土地出让金。购房户出售经济适用房后，不得再申请购买经济适用房。
商品房上市交易转让则显得比较宽松，购房者及其所合法拥有房屋只要符合我国《合同法》、《城市房地产管理法》等相关法律、法规的规定，就可以自由转让。
另外，经济适用房与商品房在建筑标准、建筑面积、房贷政策等方面还有许多不同，在此笔者不再一一赘述。
二、开发商将经济适用房作为商品房出售所签订合同的效力。
由于经济适用房在开发、建设上所享受的政府优惠政策及土地使用上的优势是一般商品房所享受不到的，因此，少数开发商便隐瞒房屋是经济适用房这一事实，将经济适用房作为一般商品房出售，从而谋取巨额利润。基于此而签订的房屋买卖合同的效力问题就成了解决本案的关键。主要有以下观点：
（一） 合同无效论。
○1该买卖合同违反了我国强制性法律规定，属于当然无效。原告所购买的房屋在审批立项时是依经济适用房来审批立项的，土地使用权是划拨取得。依据我国《城市房地产管理法》第三十七条“下列房地产不得转让：以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；……”第三十八条“以出让方式取得土地使用权的转让房地产时，应当符合下列条件：出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；……”。由于本案被告在预售过程中及本案审理过程中，未向政府相关部门交纳土地使用权出让金，因此被告转让地上建筑物的行为不符合我国《城市房地产管理法》的相关规定，故其转让行为应为无效，原、被告双方所签订的合同也是无效合同。
○2由于合同标的不能而无效。合同标的的合法性、可能性也是确定合同是否有效的依据之一。如果合同标的存在违法或合同标的在实际履行中存在不可能性，那么该合同也应属于无效合同。在现实生活中，由于房产登记主管部门只办理国有土地的使用权为出让方式或虽然是以划拨方式取得土地使用权，但在转让该房地产时已经向政府有关部门交纳了土地出让金而转为出让方式而取得的房地产的登记工作，因此，在划拨土地上建筑的经济适用房是无法按照约定进行所有权移转的。因为依照物权的公示公信原则，不动产物权的移转必须以法定登记机关的物权移转登记为要件，不经登记变更物权归属始终不发生变化，也就是说这类合同的标的在客观上没有实现的可能性。正是基于这一原因，也可以确定此类合同无效。
（二）合同有效论。
虽然原、被告在签订合同时，被告未向原告告知该房屋是经济适用房这一事实，且原、被告双方之间签订合同的标的物违反了我国《房地产管理法》中的相关规定，但是由于被告在原告起诉前已经办理了《商品房预售许可证》，那么在本案中原告有理由相信原告所购买的被告所出售的房屋就是普通意义上的商品房。理由如下：○1当时原告购买被告开发的住房时，被告并未明确告知该房屋是经济适用房，且在购房价格上也与同时期、同地段、同类商品房的价格基本一致，甚至还要稍高。而同时期济南市经济适用房价格只有商品房价格的三分之二左右。○2原告在购买该房屋的手续上与购买其他商品房没有区别，没有经过购买经济适用房所必需的申报、登记、审批等程序。○3也是最关键的一点，被告在诉讼前已经就该房办理了《商品房预售许可证》。我们知道，商品房预售需要五个证，即《土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《建设工程开工许可证》、《商品房预售许可证》。而《商品房预售许可证》是这五个证中最关键的一个，是商品房销售过程中最关键的证明之一，它即证明了开发商开发手续的合法性，也证明了所预售房屋的相关手续都已经完备，具备了预售的各项条件，故原、被告之间签订的房屋买卖合同是有效合同。
笔者认为，上述两个观点都有失偏颇。作为本案的代理律师，我认为原、被告之间签订的合同应当是一种由无效转化为有效，并最终被认定为有效的房屋买卖合同。理由如下：○1第一种认为是无效合同的观点，没有考虑到被告在原告起诉前已经办理了《商品房预售许可证》这一事实，这一观点没有考虑到本案的后果。而第二种观点，则没有考虑到该房屋在立项、审批时是以经济适用房来办理的，相关土地使用权手续都是以划拨而无偿取得的这一事实，这一观点没有考虑到本案的前因。因此，上述两个观点均不全面、客观。○2从我国《合同法》“鼓励交易”的立法原则来看，法院在审理合同纠纷案件时，应当鼓励交易，而不应轻易认定合同无效。在本案审理中应当适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定来处理。这样即促进了我国经济的发展，也保护了双方，尤其是作为弱势一方—个人购房者的合法权益。
对于被告在诉讼中提出的反诉，要求确认合同无效，并返还原告购房的反诉请求，依法应予驳回。争议房屋既然已经办理了《商品房预售许可证》，那么它的性质已经由经济适用房转化为了普通意义上的商品房。被告提出反诉的目的无非是想利用目前商品房价格普遍上涨的机会在其中再捞一笔。但这种非法的目的在合同确认有效的基础上是无法实现的。
三、对开发商将经济适用房作为商品房出售所签订合同的处理。
○1在最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的基础上出台有关审理经济适用房方面的司法解释，对经济适用房的概念、经济适用房买卖合同、销售经济适用房的条件等做出相关解释，以有利于我国经济适用房制度的健康、有序发展，切实解决并保护好城市中低收入家庭的住房问题。对开发商将经济适用房作为商品房进行销售的，应加大处罚力度，使之付出较高的违法成本。
○2最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》出台后，学术界及实务界都对经济适用房是否适用该司法解释有着不同的声音。现在比较一直的意见是倾向于经济适用房不适用该司法解释，具体理由由于不是本文的讨论重点，因此，笔者在此不再赘述。但经济适用房也是由具备相应开发资质的企业开发、建设的住宅，其在某些方面也具备商品房的特征，而审理此类案件如不运用该司法解释目前又无相关规定可以参照。
因此，笔者在此建议对经济适用房的审理是否适用最高人民法院的该解释予以新的解释，以利于法院的审理工作顺利开展。
四、笔者对本案的处理意见。
（一）、认定合同有效，由被告履行办证义务，并按《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定向原告支付违约金。这样的判决结果不仅充分注意到了所售出的房屋已经由经济适用房转化为普通意义上的商品房这一事实，在办理产权证及过户等环节不存在任何障碍，而且也体现了“保护、鼓励交易”这一《合同法》基本原则，从根本上保护了购房都的合法权益。
（二）认定合同无效。虽然通过本文的上述分析，合同应当被认定为有效，但由于目前司法实践中的现状，及法官对相关规定理解的不同，该买卖被认定为无效的可能性也是极大的。如果合同被认定为无效，那么被告不仅要返还原告支付的购房款，还应依当时购买房屋的价格与现在购买同等地段、同等面积、同等水平的房屋之间的价格差，来赔偿原告的经济损失（该经济损失的取得可以通过另行诉讼的途径解决）。这样的判决结果，是在认定经济适用房不适用最高人民法院的司法解释的基础上做出的。由被告来承担原告的经济损失，这样的处罚会提高被告的失信成本，有利于建立诚信的社会主义市场交易秩序，有利于我国的经济发展。

国务院


婚姻登记管理条例
1994年2月1日，国务院

第一章 总 则
第一条 为了保障婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度的实施，加强婚姻登记管理工作，保护婚姻当事人的合法权益，依法处理违法的婚姻行为，根据婚姻法和有关法律，制定本条例。
第二条 中国公民在中国境内结婚、离婚、复婚的，必须依照本条例的规定进行登记。
中国公民同外国人、华侨同国内公民以及香港、澳门、台湾地区的居民同内地居民之间的婚姻登记，分别按照有关规定办理。
第三条 依法履行婚姻登记的当事人的合法权益受法律保护。
第四条 国务院民政部门主管全国的婚姻登记管理工作。
县级以上地方各级人民政府的民政部门主管本行政区域内的婚姻登记管理工作。

第二章 婚姻登记管理机关
第五条 婚姻登记管理机关，在城市是街道办事处或者市辖区、不设区的市人民政府的民政部门，在农村是乡、民族乡、镇的人民政府。
第六条 婚姻登记管理机关的职责：
(一)办理婚姻登记；
(二)出具婚姻关系证明；
(三)依法处理违法的婚姻行为；
(四)宣传婚姻法律，倡导文明婚俗。
第七条 婚姻登记管理机关的婚姻登记管理人员，应当由县级以上人民政府民政部门进行业务培训，经考试合格，发给婚姻登记管理员证书。

第三章 婚姻登记
第八条 申请婚姻登记的当事人，应当如实向婚姻登记管理机关提供本条例规定的有关证件和证明，不得隐瞒真实情况。
婚姻登记管理机关办理婚姻登记，不得要求当事人出具本条例规定以外的其他证件和证明。
第九条 当事人结婚的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请结婚登记；申请时，应当持下列证件和证明：
(一)户口证明；
(二)居民身份证；
(三)所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明。
离过婚的，还应当持离婚证。
在实行婚前健康检查的地方，申请结婚登记的当事人，必须到指定的医疗保健机构进行婚前健康检查，向婚姻登记管理机关提交婚前健康检查证明。
第十条 在具备条件的地方，应当建立婚前健康检查制度。实施婚前健康检查的具体地域范围，由省、自治区、直辖市人民政府的民政部门、卫生行政部门提出意见，报本级人民政府批准。
第十一条 婚姻登记管理机关对当事人的结婚申请进行审查，符合结婚条件的，应当即时予以登记，发给结婚证；对离过婚的，应当注销其离婚证。当事人从取得结婚证起，确立夫妻关系。
第十二条 申请结婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记管理机关不予登记：
(一)未到法定结婚年龄的；
(二)非自愿的；
(三)已有配偶的；
(四)属于直系血亲或者三代以内旁系血亲的；
(五)患有法律规定禁止结婚或者暂缓结婚的疾病的。
第十三条 申请结婚登记的当事人受单位或者他人干涉，不能获得所需证明时，经婚姻登记管理机关查明确实符合结婚条件的，应当予以登记。
第十四条 当事人离婚的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请离婚登记；申请时，应当持下列证件和证明：
(一)户口证明；
(二)居民身份证；
(三)所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的介绍信；
(四)离婚协议书；
(五)结婚证。
第十五条 离婚协议书应当写明双方当事人的离婚意思表示、子女抚养、夫妻一方生活困难的经济帮助、财产及债务处理等协议事项。协议的内容应当有利于保护妇女和子女的合法权益。
第十六条 婚姻登记管理机关对当事人的离婚申请进行审查，自受理申请之日起一个月内，对符合离婚条件的，应当予以登记，发给离婚证，注销结婚证。当事人从取得离婚证起，解除夫妻关系。
第十七条 离婚的当事人一方不按照离婚协议履行应尽义务的，另一方可以向人民法院提起民事诉讼。
第十八条 申请离婚登记的当事人有下列情形之一的，婚姻登记管理机关不予受理：
(一)一方要求离婚的；
(二)双方要求离婚，但是对子女抚养、夫妻一方生活困难的经济帮助、财产及债务处理等事项未达成协议的；
(三)一方或者双方当事人为限制民事行为能力或者无民事行为能力的；
(四)未办理过结婚登记的。
第十九条 离婚的当事人恢复夫妻关系的，必须双方亲自到一方户口所在地的婚姻登记管理机关申请复婚登记。婚姻登记管理机关对当事人的复婚申请，按照结婚登记的程序办理，可以不再进行婚前健康检查。
第二十条 婚姻登记管理机关对当事人的婚姻登记申请不予登记的，应当以书面的形式说明不予登记的理由。

第四章 婚姻登记档案和婚姻关系证明
第二十一条 婚姻登记管理机关应当建立婚姻登记档案。婚姻登记档案的管理办法由国务院民政部门按照档案法的有关规定制定。
第二十二条 当事人遗失或者损毁结婚证、离婚证的，可以持所在单位、村民委员会或者居民委员会出具的婚姻状况证明，向原办理婚姻登记的婚姻登记管理机关申请出具婚姻关系证明。
第二十三条 婚姻登记管理机关对当事人出具婚姻关系证明的申请进行审查，并根据当事人的婚姻登记档案，为遗失或者损毁结婚证的当事人出具夫妻关系证明书，为遗失或者损毁离婚证的当事人出具解除夫妻关系证明书。
夫妻关系证明书、解除夫妻关系证明书，与结婚证、离婚证具有同等的法律效力。

第五章 监督管理
第二十四条 未到法定结婚年龄的公民以夫妻名义同居的，或者符合结婚条件的当事人未经结婚登记以夫妻名义同居的，其婚姻关系无效，不受法律保护。
第二十五条 申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记管理机关应当撤销婚姻登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻关系无效并收回结婚证，对离婚的当事人宣布其解除婚姻关系无效并收回离婚证，并对当事人处以200元以下的罚款。
第二十六条 有配偶的当事人重婚，其配偶不控告的，婚姻登记管理机关应当向检察机关检举。
第二十七条 单位或者组织为申请婚姻登记的当事人出具虚假证件和虚假证明的，婚姻登记管理机关应当予以没收，并建议该单位或者组织对直接责任人员给予批评教育或者行政处分。
第二十八条 违反本条例第十二条、第十八条的规定予以登记的，婚姻登记管理机关应当对婚姻登记管理人员给予行政处分或者撤销其婚姻登记管理员的资格；并对仍不符合婚姻登记条件的当事人撤销婚姻登记，收回婚姻登记证书。
第二十九条 当事人认为符合婚姻登记条件而婚姻登记管理机关不予登记的，或者当事人对处罚不服的，可以依照行政复议条例的规定申请复议；对复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定提起诉讼。

第六章 附 则
第三十条 本条例规定的婚姻登记证书和婚姻关系证明书，由国务院民政部门制定统一式样，省、自治区、直辖市人民政府民政部门负责印制。
第三十一条 当事人领取婚姻登记证书和婚姻关系证明书，应当交纳工本费。工本费的标准由国务院民政部门会同有关部门规定。
第三十二条 省、自治区、直辖市人民政府可以规定适当的限制性措施，制止低于法定结婚年龄的人结婚。
第三十三条 民族自治地方人民政府可以依照本条例的原则，结合当地民族婚姻登记管理的具体情况，制定变通的或者补充的规定。
第三十四条 本条例自发布之日起施行。1985年12月31日国务院批准，1986年3月15日民政部发布的《婚姻登记办法》同时废止。