破产重整是2007年6月1日施行的 《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“破产法”）增设的一项重要破产法律制度。破产重整，是指对可能或已经发生破产原因但又有再建希望的债务人，在法院主持下，通过各方利害关系人的参与，强制调整各方法律关系，进行债务人营业重组与债务清理，以挽救债务人、避免破产的再建型债务清理法律制度。[1]设立破产重整制度的目的是实现债务人企业、债权人、股东、职工和社会整体利益的平衡和最大化。它有助于社会资源的优化配置，避免不必要的社会资源的浪费；有助于促进经济平稳健康发展，避免企业清算解体导致的关联经济组织经营困难、生产萎缩甚至连环破产；有助于维护社会的和谐稳定，避免破产清算引起的工人失业、群体性矛盾冲突等社会震荡的不利影响。现就破产重整的若干问题加以研究，联系审判实践具体分析如下。

一、重整程序的启动与审查

（一）准确把握重整程序的适用范围

在破产重整启动要件方面，破产法对重整主体未作区分，对重整能力未提出要求，重整原因中“有明显丧失清偿能力可能”的表述过于含糊，对债权人申请重整未作债权数额、比例等限制。对此，应从以下四点进行规制。1.突出重整制度的社会价值目标。法律并没有将重整企业的规模规定为受理条件，无论是大中型企业还是小企业，应从投入和产出的比例来判断该企业是否有花大力气挽救的价值。通过论证前置程序，各方利害人共同判断这个企业有没有挽救的希望，各方当事人是否有重整的意愿，这是一个很重要的考量标准。

2.设置破产重整的能力要件。从经济价值角度对重整企业提出再建价值和再建希望要求，并以此为核心建立启动重整的前置审查程序。该程序的设置，一方面可继续实践一些法院已试行的预审重整计划草案，完善立案前的听证程序，提前向党委政府汇报重整方案，预先落实重整资金来源等方法；另一方面可通过引入由法院主持，会计师事务所等社会中介机构、债权人、债务人企业及其主管部门参加的再建价值与再建希望预估机制得以实施。

3.细化启动重整的界定标准。将据以启动重整的事实状态限定在“濒临破产，有挽救紧迫性”的范围内，防止假重整真逃债。对破产法“有明显丧失清偿能力可能”的规定，建议司法解释细化其界定标准。如规定为：重整程序主要适用于因暂时性经营困难濒临破产，但有可能通过重整恢复正常生产经营活动的企业； 以及陷入困境暂停经营，如破产清算可能引起企业连环破产、重大群体性矛盾等严重后果，但通过各方扶持有可能复苏的企业。对于长期持续不能清偿到期债务、挽救无望的企业，应及时进入破产清算程序。

4.增设债权人申请的资格限制。建议参照国外立法例对债权人申请资格进行限制，如要求债权金额单独或联合达到公司已发行股份总额的10%。设置债权人申请的资格限制，可以减少重整申请权的滥用。

（二）正确认定重整的原因

债务人企业重整的原因分成两种情况，一是企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的； 二是企业法人有明显丧失清偿能力可能的。人民法院在认定企业法人是否属明显丧失清偿能力可能时，应当综合考虑影响债务人清偿到期债务的各种因素。如债务人资产负债情况、财产状况包括设置物权担保的情况、诉讼争议情况等，对于债务人能够清偿到期债务，但其清偿后续到期债务的手段或措施（诸如资产、信用、知识产权等发生严重变化）面临危险的；或其资产已经严重不足以清偿全部债务（债务超过情形严重）的，可以认定债务人有丧失清偿能力的可能性。如果债务人大多数固定资产都设置担保，大量债务进入诉讼执行阶段，同时其资产业务情况又具有挽救希望，就需要启动重整程序。

（三）充分论证重整的可行性

1.申请材料的提供。申请人除破产法第8条规定的应提供的材料外，还应提供重整的初步可行性报告。虽然对重整计划是否可行更多是商务判断而非法律判断，让法院审查可能是个难题，但在启动重整程序时完全不考虑可行性，将使债权人的清偿利益受到严重影响，使重整成为债务人逃避债务的利器，这显然有悖立法的本意。

2.调查评估。重整程序启动前、当事人提出重整申请后，人民法院应当对债务人企业的资产、经营、职工等情况进行充分调查评估，以考量债务人企业是否具备继续经营的价值，作为是否引导推动、开始重整程序的重要参考。

债务人企业的情况主要包括：债务人企业涉诉情况、职工安置情况、债权债务情况、债务人企业是否有重整意愿、债权人对重整的意见及建议、当地党委政府对债务人企业重整的态度等。

调查可以通过以下途径进行：（1）向债务人所在地党委政府、工商、税务、银行等部门进行走访，送重整申请书副本并征询意见；（2）在必要情况下，可以指定会计师、律师事务所、资产评估机构等中介机构作为检查人，对债务人是否具备破产法第2条规定的重整原因、是否具备继续经营价值提出专业意见；（3） 如果利害关系人之间有争议，如债权人申请清算，而债务人申请重整，就需要进行实质调查。在必要时，人民法院可以召集申请人、债务人、债权人等举行听证会，让他们充分表达意见，使法院的居中裁判效能发挥出来。

二、管理人的选任与管理

管理人是由法院选任的在破产程序中独立行使债务人财产管理权和处分权，并拟定破产方案和执行的临时性专门机构。[2]管理人制度产生的初衷乃是因为破产财产的管理和清算工作繁杂沉重，非法院一家的人力物力所能胜任，设置专门的管理人，可协助、辅助法院开展破产事务的办理。管理人自法院选任后，其工作贯穿破产程序的始终。破产管理人制度的建设与实施，对破产重整实务操作能否取得成功有着至关重要的影响。

最高人民法院 《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》中规定，管理人的指定方式有随机、竞争和接受推荐3种方式，而随机方式包括轮候、抽签、摇号等形式。由于立法及司法解释规定得过于原则，使各地法院在指定管理人、明确管理人工作职责等过程中遇到很多难题。江苏无锡、苏州、扬州等地法院在司法实践中积极探索，大胆实践，初步形成一套相对完善的选任和监管管理人的方法，取得较好的效果。

（一）引入管理人竞争机制与摇号相结合的方式确定管理人。破产管理人的选任方式存在以“摇号”制为主的随机指定和以“遴选”制为主的竞争指定、推荐指定三种模式。随机指定体现了程序公正，能够较好地维护选任结果的公平性，在审判实践中被广泛采用。但该模式存在随机性较大、盲目性较强，选任的管理人不能完全符合实际工作需要等缺点。竞争指定和推荐指定虽然可以避免随机指定的盲目性，但也存在主观性较强、公信力不足等缺点。因此，在指定管理人过程中，部分法院采取征求债权人的意见，引入管理人竞争机制，让有关单位、中介机构针对个案出具完整的工作预案，在基本符合个案管理人要求的基础上，再通过公开摇号的方式来确定具体案件管理人的方法，避免了单一摇号或者指定选任管理人的弊端。

（二）建立管理人分级管理及业绩考评机制。建立管理人队伍的长效管理机制，设立管理人行业协会，由该行业协会对中介机构进行分级管理，不同等级或资质的管理人，按照债务人企业重整难易程度，由相应等级的管理人出任。法院在对管理人管理方面，建立并完善下列制度。一是制定统一的管理人操作规范和职业技术规范。二是建立管理人工作计划制度。要求管理人就破产重整工作事宜制定具有操作性的工作计划。三是建立管理人定期报告制度。要求管理人定期报告各项工作进展情况。四是建立定期排查制度。指导管理人定期排查矛盾纠纷，以维稳工作为重点，对职工诉求在规定的时间内及时答复。五是建立重大事项专项报告制度。建立与债权人的直接通道，及时掌握企业情况与重整进程。六是建立管理人业绩考核制度。建立管理人的业绩档案，如实记录管理人履职情况，按照考评业绩对中介机构进行等级维持、下降或上升的评定。把那些评价不好的中介机构列入“黑名单”，经过一段时间的整改后，如仍不能达到相应要求，即将之从管理人名册中剔除，以不断优化管理人的队伍结构。

（三）债务人自行管理的权力限制。破产法在引进重整程序时，采纳了附条件的债务人自行管理制，该制度参考了美国联邦破产法第11章程序中所谓占有中的债务人制度（Debtor In Possession）。[3]即在重整程序期间，经债务人申请、法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。重整期间，由管理人负责管理财产和营业事务的，管理人也可以聘请债务人的管理层负责营业事务。采用债务人自行管理制，并不意味着债务人自行管理财产和经营营业事务不受任何约束。此时，债务人也必须接受管理人的监督。但是，法律对于自行管理中的债务人职权与管理人的监督权限划分标准没有做出明确的规定。考虑到债务人本身对其财产进行管理的特性和弊端，下列权利须由管理人行使。第一，调查及检查权。人民法院在批准债务人自行管理的同时，应当明确授权管理人依据破产法第31、32、33条等规定对债务人的财产、债权债务状况或行为进行调查。第二，撤销权。在债务人自行管理的情况下，管理人通过行使调查权也可以充分了解与撤销权相关的情况，具备行使撤销权的条件。因此，由管理人行使撤销权更符合撤销权的立法宗旨。第三，追讨财产权。破产法第35、36等条规定的对股东未缴纳出资的追缴和对高管人员非正常收入和侵占企业财产的追回等职权不能由债务人自己行使，只能由管理人行使这些职权。

三、重整计划的审查批准

重整计划既是重整程序中各方利益主体通过协商彼此让步寻求债务处理的协议，也是他们同舟共济争取债务人复兴的行动纲领。[4]重整计划旨在促进企业再建更生，贯穿于整个重整程序，它是重整程序的核心和灵魂，其合法性、合理性与可操作性如何，不仅关系到重整程序的成败，而且与债权人、债务人及企业职工的切身利益紧密相关，重整计划必须通过法院的批准，才具有法律效力，对债务人和债权人均具有约束力。重整人向法院提出批准重整计划申请后。法院如何对重整计划提出的主体是否适格、重整计划的可操作性如何、重整计划是否合法进行审查，除破产法第87条作出的原则性规定外，未明确规定如何对重整计划提出的主体、重整计划的可操作性、重整计划合法性进行审查。结合司法实践，下面对重整计划审查批准的条件进行简要分析。

（一）重整计划制订主体的扩展

重整计划是以清理债务、复兴企业为内容，重整计划是否切实可行，直接决定重整的目标能否实现，由谁来制定重整计划尤为重要。破产法第79条仅规定由债务人或管理人向债权人会议提出重整计划，对债务人或管理人以外的其他人提出重整计划未作禁止性规定。司法实践中对制定重整计划主体存在两种观点：第1种观点认为制定重整计划的主体必须是债务人、管理人；第2种观点认为，破产法第70条规定管理人、债务人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为申请重整的主体。笔者认为，第2种观点比较切合实际。破产法第79条未对债务人或管理人以外的其他人作为制定重整计划主体作限制性规定，在司法实践中，提出重整计划的往往是占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人。因此，从重整计划的可操作性出发，债务人、管理人、占债务人注册资本1/10以上的出资人或新的投资人均可作为制定重整计划的主体。

（二）重整计划的可行性审查

湖南省长沙市人民政府办公厅


长沙市人民政府办公厅关于印发《长沙市基本医疗保险监督管理试行办法》的通知

长政办发〔2012〕8号



各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：

《长沙市基本医疗保险监督管理试行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二○一二年三月十九日


长沙市基本医疗保险监督管理试行办法



第一条 为保障基本医疗保险基金的安全，维护基本医疗保险参保人员的合法权益，根据《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险基金行政监督办法》等法律法规、规章，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市基本医疗保险参保单位、参保人员，以及医疗保险经办机构、定点医疗机构、协议零售药店及其工作人员。

第三条 市、区县（市）人力资源社会保障行政部门按照各自分工负责所辖区域的基本医疗保险监督管理工作；

卫生部门负责定点医疗机构的医疗质量、安全、服务和评价管理等工作，依法查处违反医疗机构管理、处方管理、执业医师法等法律法规的行为和责任人；

物价部门负责定点医疗机构和协议零售药店的药品、诊疗项目、医用材料价格执行情况的监督检查工作，依法查处违反物价规定的行为；

食品药品监督部门负责监督定点医疗机构和协议零售药店的药品、医疗器械质量，受理有关药品、医疗器械的举报和投诉，依法查处违反药品、医疗器械监督管理法律法规的行为和责任人；

监察部门视情节对全市医疗保险经办机构和市属参保单位、医疗机构及其工作人员执行医疗保险政策的情况进行纪律监督，配合公安部门查处涉嫌骗取、套取医疗保险基金的案件；

审计部门依法对医疗保险基金进行审计监督；

财政部门负责医疗保险基金运行的监督管理，审核医疗保险基金预决算，严格执行预算；

公安部门负责依法查处医疗保险基金诈骗案件。

第四条 市、区县（市）医疗保险经办机构按照各自分工具体负责本辖区内基本医疗保险的日常管理服务工作。

第五条 人力资源社会保障行政部门应当按照国家、省和本市有关规定，遵循区域布局合理、医疗质量择优的原则确定医疗保险定点医疗机构。定点医疗机构法人代表、机构性质、执业地址、核定床位数等发生变更，应当根据本市有关规定，向人力资源社会保障行政部门重新申办基本医疗保险定点资格审批手续。

人力资源社会保障行政部门对取得定点资格的医疗机构实行定点医疗机构分级管理，每年对定点医疗机构落实医疗保险政策法规及医疗服务协议履行情况进行等级评价，评价结果纳入定点医疗机构等级评定内容，定期向社会公布定点医疗机构分级管理的有关信息。

第六条 医疗保险经办机构与定点医疗机构、协议零售药店应当按照平等、自愿、协商一致的原则签订医疗保险服务协议，建立医疗费用结算关系。定点医疗机构和协议零售药店应当履行与医疗保险经办机构协议约定的条款。医疗保险经办机构每年对定点医疗机构和协议零售药店履行医疗保险服务协议情况进行考核，对考核不合格的，解除与其签订的医疗保险服务协议。

第七条 人力资源社会保障行政部门设立举报信箱，公开举报电话，畅通社会监督途径。对查处违反医保法规政策的重大案件提供主要线索和证据的举报人，按有关规定给予现金奖励，并为举报人保密。

第八条 成立专家和社会各界代表等组成的医疗保险监督委员会，定期对医疗保险经办机构履行职责情况，以及定点医疗机构和协议零售药店的医疗服务行为和医疗服务质量进行考核，考核结果向社会公布。

第九条 医疗保险经办机构应当按照本市医疗保险经办管理的有关规定履行医疗保险服务协议，公开经办程序，审核支付医疗费用，全面履行经办职责。医疗保险经办机构及其工作人员不得有下列行为：

（一）未履行医疗保险法定职责；

（二）违反医疗保险服务协议；

（三）违反社会保险法律、法规的其他行为。

第十条 用人单位应当自行申报、按时足额缴纳基本医疗保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。参保单位不得故意瞒报、虚报缴费工资基数和参保人数。

第十一条 参保人员可自由选择定点医疗机构就诊并按规定享受医疗保险待遇。参保人员到定点医疗机构（含特殊病种门诊定点药店）就医、购药时，应当出示本人的基本医疗保险证件。

参保人员不得有下列行为：

（一）将本人的《基本医疗保险手册》借与他人使用；

（二）伪造或者冒用他人的《基本医疗保险手册》就诊，骗取基本医疗保险待遇；

（三）通过伪造、涂改、毁损病历、处方、疾病诊断证明、医疗费票据等手段，骗取与本人疾病不符、与基本医疗保险制度规定不符的医疗待遇；

（四）变卖基本医疗保险药品目录内药品、医疗器械、医用材料和服务项目，套取基本医疗保险金；

（五）其他违反基本医疗保险管理规定骗取基本医疗保险金的行为。

第十二条 定点医疗机构（含特殊病种门诊定点药店）按照医疗服务协议为基本医疗保险参保人员提供医疗服务并承担相应责任。定点医疗机构在接诊时，应当校验参保人员的基本医疗保险证件，根据病情需要进行检查、确定治疗方案，按照处方管理规定开具处方，并将诊治情况如实记载于病历。

定点医疗机构（含特殊病种门诊定点药店）应当建立符合基本医疗保险制度运行要求的信息管理系统，并按照规定与基本医疗保险信息系统连接，及时、准确、完整地上传相关信息。

定点医疗机构（含特殊病种门诊定点药店）及其工作人员不得有下列行为：

（一）将非参保人员的医疗等费用列入医疗保险基金支付范围；

（二）不经参保患者或其家属同意，使用非医疗保险支付的药品、检查和治疗项目；

（三）过度检查、过度治疗，将不必要的检查和特殊项目（如彩超、CT、MRI等）列为常规检查；

（四）分解收费、重复收费、超标准收费或者违规自定标准收费；

（五）私自减免参保人员医疗费用自负部分；

（六）没有严格审核意外伤害参保病人受伤情况，导致不符合有关规定的医疗费用纳入医疗保险基金支付范围；

（七）将不符合住院条件的参保人员收入住院治疗或者故意延长住院期限；

（八）将门诊病人违规挂床住院，或与参保人员串通，伪造医疗文书进行虚假住院，骗取医疗保险基金；

（九）将不符合医疗保险规定的医疗费用通过更换列入医疗保险基金支付范围；

（十）将不符合门诊特殊病登记条件的，通过伪造、变造相关证明等手段登记为门诊特殊病并给予治疗，骗取医疗保险金；

（十一）擅自改动医疗保险软件或将非定点医疗机构、协议零售药店接入基本医疗保险信息系统联网结算；

（十二）采取其他不正当手段套取、骗取医疗保险基金支出或违规为他人提供便利，造成医疗保险基金损失的行为。

第十三条 协议零售药店依照医疗服务协议为基本医疗保险参保人员提供处方外配服务。

协议零售药店及其工作人员不得有下列行为：

（一）采用串换药品、以药易物等手段，直接或变相销售营养保健品、化妆品、生活用品、医疗器械；

（二）采用划卡后退付现金等手段套取医疗保险金，或为非定点医疗机构、协议零售药店提供医疗保险卡刷卡业务；

（三）其他造成医疗保险基金损失的行为。

第十四条 基本医疗保险监督管理方式包括现场监管和非现场监管。现场监管分为定期监管、不定期监管和举报案件查处；非现场监管分为日常监管和专项监管。在非现场监管过程中发现被监督单位存在严重违法违规问题的，应实施现场监管。

第十五条 人力资源社会保障行政部门开展监督管理活动时，可以采取以下措施：

（一）以询问、录音、录像、照像或者复制方式收集有关情况和资料，在证据可能灭失的情况下，经法定程序可以先行登记保存；

（二）要求定点医疗机构、协议零售药店和个人提供与监督检查有关的文件资料，并作出解释和说明；

（三）委托有关专家对医疗保险事项进行核实、提供咨询意见；

（四）委托中介机构对定点医疗机构、定点零售药店的医疗保险基金使用情况进行审计或者核查。

医疗保险经办机构、参保单位、定点医疗机构、协议零售药店、参保人员以及其他相关个人，应当按照人力资源社会保障行政部门的要求，提供与监督检查有关的文件材料、数据及其他资料。

人力资源社会保障行政部门进行监督检查活动时，监督检查人员不得少于两人，并应主动出示证件。

第十六条 人力资源社会保障行政部门在调查终结后，应当对违法违规行为的事实、性质、情节以及社会危害程度进行合议并依法作出处理；违法违规行为不属于本机构管辖的，书面通知并移送有管辖权的机构处理；违法行为构成犯罪需要追究刑事责任的，移送司法机关。

第十七条 医疗保险经办机构及其工作人员违反本办法第九条规定的，由人力资源社会保障行政部门责令改正；对医疗保险基金造成损失的，依法承担赔偿责任；对有违法违规行为的相关人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第十八条 用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险征缴机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由人力资源社会保障行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

第十九条 参保人员违反本办法第十一条第二款规定的，由人力资源社会保障行政部门责令退回骗取的基本医疗保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第二十条 定点医疗机构（含特殊病种门诊定点药店）违反本办法第十二条第三款的，视情节给予以下处理：

（一）医疗保险经办机构按照医疗服务协议约定条款和考核细则拒付违规医疗费用，中止或解除服务协议。

（二）由人力资源社会保障行政部门责令退回骗取的医疗保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款，并向社会公布，情节严重的取消其定点资格。

（三）严重违规的定点医疗机构，属于公立医院的，由监察部门或上级主管部门依法给予处分；属于民营机构的，其违规情况记入机构和法定代表人的信用记录。

第二十一条 协议零售药店违反本办法第十三条第二款规定的，医疗保险经办机构按医疗服务协议拒付违规医疗费用，中止或解除医疗服务协议；由人力资源社会保障行政部门责令退回骗取的医疗保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款，并向社会公布。

第二十二条 定点医疗机构以及协议零售药店工作人员参与骗保的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人，依法给予处分；有执业资格的，由其主管部门依法吊销执业资格。

第二十三条 定点医疗机构和医疗保险经办机构在履行医保服务协议过程中发生争议的，可以向人力资源社会保障行政部门申请调处。

第二十四条 医保服务协议争议调处按照相关规定办理。

第二十五条 本办法自2012年4月20日起施行。