行政公益诉讼是需要合理边界的

杨 涛


前些日子，媒体报道了这么一个事件：2006年４月３日，湖南省常宁市荫田镇爷塘村农民蒋石林以一个普通纳税人的身份，以“财政局超预算、超编制购买豪华轿车”为由，将常宁市财政局告上法庭。４月１０日，经审查，常宁市人民法院立案庭作出了《行政裁定书》并送达蒋石林。《行政裁定书》说“起诉人蒋石林所诉事项不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，故法院不予受理。”
蒋石林的勇气可嘉，表明了公民意识的逐渐觉醒，并为探索行政公益诉讼迈出了可喜的一步，这些都得到公认。然而现在媒体对于这一事件的讨论焦点，已经转向为对于财政支出这种行为能否以诉讼的方式提出并且是否可以纳入行政公益诉讼的范畴。
从实然角度也就是从现行法律规定上讲，根据行政诉讼法规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，也就是说原告与行政机关具体的行政行为有直接利害关系的人，所以说我们国家并没有建立为国家利益、社会公共利益而对行政机关起诉的行政公益诉讼制度，因此，法院驳回蒋石林是合法的。但存在并不见得是合理的，从世界各国的法律制度来看，行政公益诉讼是一种通例，西方法治国家中的大多数国家如英国、美国、德国、日本都建立了行政公益制度，在英国行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；德国于1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。因此，从应然的角度也就是从合理性上讲，行政公益诉讼是有先例可循的，是可行的。现在的问题是，公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼合理吗？在笔者看来，提起这种行政公益诉讼值得商榷。
从诉讼经济的角度上讲，是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金此类的行政公益诉讼。司法是需要成本的，而司法资源总是有限的，因此，在诉讼中必须讲究成本与效率，讲究诉讼经济，司法资源要尽可能地运用到最需要保护的地方。从这个意义上讲，行政公益诉讼应当主要运用于那些对社会公共利益、国家利益有直接而迫切的危害的行政机关的行为，并且往往是公民穷尽其他形式无法得到救济的诉讼中。比如：一是行政机关的行为危害社会公共利益、国家利益而公民无任何救济手段，这时可以直接对该行政机关提起诉讼；二是公民针对行政机关本身或者其的监督者提出了建议，该行政机关或者监督者不作为，公民可以针对该行政机关或作为监督者的行政机关提起诉讼。比如前些年浙江省余杭农民陈法庆为了让家门口的河水免遭污染，让矿区居民摆脱粉尘、噪声的困扰，在向有关部门提出建议无效的情形下，两次把当地政府和环保部门告上法庭，这种行政公益诉讼值得期待。而国家机关违规使用财政资金的此类行为，是一种对国家利益不是有直接而迫切的危害的行为，不是不马上纠正就无法挽回损失的行为，并且针对这种行为有相应的监督者---如审计机关，那么公民完全可以向审计机关提出要求审计的要求，当审计机关不作为或者公民认为审计行为违法时，可以针对该审计机关提起行政公益诉讼。
从公民监督政府的形式上讲，现代民主国家基本都是代议制民主国家，就是人民选举人民代表，由人民代表产生政府和监督政府，人民对于监督政府的形式主要依靠议会来进行监督。政府的财政开支行为是否合理、行政行为是否合法都要受到议会的监督，这也是一种强有力的监督，公民正常的监督政府形式往往应当通过人民的代表来进行，通过舆论来进行。公民对于行政机关的诉讼通常是要在维护一种自身权利或者社会公共利益下进行，“无权利就无救济”，在救济权利的同时达到监督政府的附带作用。所以，提起行政公益诉讼的前提通常应当是行政机关的外部行政行为，是直接损害公共利益与国家利益的法律行为，因此，任何公民都可以针对行政机关的有损于包括公民个人权利在内的公共利益的外部行政行为提起公益诉讼，而不宜直接针对国家机关违规使用财政资金这种内部事实行为提起行政公益诉讼，这些国家机关的内部管理行为、施政行为，留给人大与人大代表以及专门的监督机关进行审查、评议和监督更为妥当。否则，任何公民都可以对政府任何行为提起诉讼，无异于直接民主、“广场民主”的现代翻版，人人都可以一不高兴就起诉政府，法院必将陷入于公民诉讼的汪洋大海。所以，我们看到，尽管在美国早在上世纪五六十年代，联邦最高法院就开始承认了纳税人的诉讼原告资格，日本也在１９６２年制定的《行政案件诉讼法》中确立了民众诉讼制度，但纳税人一般不能仅以监督者的身份起诉，其在起诉时，应多少证明自己的利益比其他纳税人的利益更多地受到了不利影响，其性质主要是救济性的，其监督性是第二位的。
从行政权与司法权力的分立角度上讲，也是不支持公民个人提起国家机关违规使用财政资金的此类行政公益诉讼。西方国家主张“三权分立”，我们国家尽管是实行人民代表大会制，但对于政府与司法机关也强调权力的分离与监督。行政与司法权需要制约与监督，这是毫无疑义的，但是制约与监督的前提是分立。司法权不能过度涉及到行政权中，因此，在行政诉讼中，法院坚持“合法性”审查，一般不审查行政行为的合理性，这是司法留给行政的一定自由裁量权，以方便行政机关执法。那么对于国家机关使用财政资金这种行为是否违规，往往是行政机关的内部管理事务，标准也是行政机关内部制定与判断，法院也不宜过多地涉入，事实上有时法院也很难作出正确的判断，应当交由行政机关内部监督与人大的监督。法院如果确实要介入，也应当以有权的行政机关不作为而公民对其不作为提起行政公益诉讼时，责令有关机关进行调查处理。
所以，行政公益诉讼坚持合理的边界是必要的，公民不宜通过诉讼直接监督财政支出。在我们国家，之所以出现农民蒋石林状告常宁市财政局“超预算、超编制购买豪华轿车”的事件，事实上本质并不在于没有行政公益诉讼就无法解决这类问题，而是有关人大、人大代表及相关行政机关监督不力的问题，是公民向人大、人大代表及相关行政机关提出批评、建议的渠道不畅通的问题，是公民有力地监督人大、人大代表及相关行政机关依法履行职责缺乏有效程序的问题。我的博客地址：自由的喇叭： http://blog.sina.com.cn/u/1454029957 浩瀚法网：http://tao1991.fyfz.cn/blog/tao1991

辽宁省锦州市人民政府


关于修改《锦州市人民政府工作规则》个别条款的通知


锦政发〔2005〕10号

各县（市）区人民政府（管委会），市政府各部门，中省直有关单位：
根据市政府主要领导同志意见，针对规章性公文制发过程中存在的实际问题，现将《锦州市人民政府工作规则》（锦政发〔2004〕32号）第八章第五十三条内容修改为：市政府各部门起草的市政府规范性文件草案，要以正式文件形式连同有关材料报送市政府法制办。凡涉及范围单一、各方面意见一致的市政府规范性文件草案，可采取传批方式，由市政府法制办审核后报市政府办公厅并呈请分管副市长阅改后报市长（或市长委托常务副市长）审批；凡涉及部门较多、内容重大、各方面存在意见分歧的市政府规范性文件草案，须经市政府常务会议或市长办公例会审议，由市政府法制办根据会议讨论意见重新修改后，再报送市政府办公厅呈请市长或常务副市长签发。
本《通知》自下发之日起执行。
2004年7月1日下发的《锦州市人民政府工作规则》第八章第五十三条同时废止。




二○○五年二月二十八日