对正当防卫中侵害性、违法性、紧迫性的界定/李俊杰

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 16:29:40   浏览:8360   来源:法律资料网
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对正当防卫中侵害性、违法性、紧迫性的界定

李俊杰


  我国刑法第20条第1款规定:“为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害,而采取的制止不法侵害的行为,对不法侵害人造成损害的,属于正当防卫,不负刑事责任。”这里的“正在进行的不法侵害”的含义,由于立法过于简略,没有作出明确的界定,造成了在正当防卫理论上的争论和实践中的困惑,为此,对何谓“不法侵害”,笔者拟作些探讨,以期抛砖引玉,完善正当防卫的理论与实践。
  对不法侵害的含义,在新旧刑法中都没有作出明确的界定,从新旧刑法的有关条文看,在刑法的立法技术上涉及“不法侵害”一词时,可以看出并不只是限指触犯了刑事法律应受刑罚处罚的犯罪行为,也包括与犯罪手段基本相同,但尚未触犯刑法的一般违法行为和虽然触犯刑法,但情节显著轻微,危害不大的行为。结合我国79年刑法以及新刑法的规定,众多的法律工作者都认为防卫行为是针对不法侵害行为实施的,而不法侵害行为,既包括一般的违法行为,也包括犯罪行为。如依照新旧刑法的规定,对盗窃、诈骗与抢夺罪可以实施正当防卫;而对一般的盗窃、诈骗、抢夺行为,虽尚未构成犯罪,但这种行为也是一种不法侵害,也可以实施正当防卫行为。但是是否对所有的不法侵害的行为都可以实施正当防卫?也就是说,是否如理论界一致认为的,只要存在违法行为,且行为具有侵害性就可以防卫呢?对此笔者认为是值得商榷的。笔者认为构成正当防卫前提的不法侵害其含义应当有以下四个方面的特征,并且这四个特征相互联系,缺一不可。
  (一)侵害性
  从词的意义上讲,“侵”的含义是侵入、接近,“害”的含义是伤害、妨害。侵害就是“侵入而损害”。由此可见,侵害是一种具有积极的攻击性、并有可会造成损害的行为。
作为正当防卫前提条件之要素,“侵害”有其特定的含义。
  首先,不法侵害必须是一种行为,可以是自然人的行为,也可以是单位的行为。对个人与单位存在侵害可能的观点理论界没有争议。但有些学者提出动物侵害是否可以防卫的问题。对此笔者认为动物侵害问题在我国《民法通则》第127条中有明确的规定,动物侵害是一种特殊的侵权行为,除对动物进行处理外,只能对动物饲养人或管理人按过错责任来承担民事责任,因而不存在对动物饲养人或管理人的防卫问题;而只有在动物饲养人或管理人指使动物进行侵害之时,才可以对动物饲养人或管理人进行防卫,因为这时动物只是动物饲养人或管理人实施侵害行为的工具,因而动物并不能成为防卫意义上的侵害主体。
  其次,这种行为必须具有社会危害性,这是正当防卫的本质特征,亦即它是对法律所保护的合法权益的攻击,或者会产生一种使合法权益感受危害的状态。这种破坏被法律所保护的合法利益或妨害权利行使的行为,在理论上有危险说与实际危害说两种见解。多数学者认为不限于实际危害,只须对权利的正常状态发生不利影响,因而有致实际危害发生的危险,也属于侵害。这种侵害包括目的行为与非目的行为、故意行为与过失行为、责任行为与非责任行为、作为与不作为、自然人的行为与单位的行为、侵害者直接实施的行为与利用动物间接实施的行为。有的学者认为纯正不作为对现状无显著改变,不能作为正当防卫的前提。但是通常认为只要具有不法侵害的行为,仍可主张正当防卫。笔者认为,这种不法侵害行为必须具有发生实际危害的现实可能性,并达到一定的程度,才能成为正当防卫的前提条件,否则谈不让进行防卫的问题。
  (二)违法性
  “不法”是法律对侵害行为的性质所作的否定评价,它与“违法”是同义语。
  侵害的违法性要素,就成为防卫行为的合法性前提。侵害行为被认定为不法,即意味着这种侵害行为是违反现行法律规定的,为法律所不允许。对这种违背法律的强制规定或禁止规定的行为,被害人或者其他公民没有容受的义务,所以可以进行正当防卫。关于不法的性质,在理论界也向有客观不法说与主观不法说两种解释。客观不法说认为只须行为在客观上具有违法性即可,主观不法说则认为尚须侵害者具有责任能力,即主客观都违法才能成为正当防卫的前提。争议的焦点在于可否对无责任能力人致人损害的行为以及意外事件、不可抗力、防卫过当行为是否可以实行正当防卫。有的学者依客观说的解释,认为对正当防卫和紧急避险不能主张正当防卫,因为二者在客观上不具有违法性,所以不能对之实施防卫。但是,对防卫过当或避险过当,则可以防卫,因为防卫过当与避险过当都存在违法性,只不过防卫过当也是对方引起的,因而只有在不得已的情况下才可以实行正当防卫,对此笔者表示同意。当然也有的学者认为由于防卫过当必须结果发生时才能成立,而这时防卫的时机已过,已无防卫的可能。笔者认为即使结果已经发生,仍或有为制止结果扩大而防卫的必要和可能,因而还是存在防卫的前提。
  按照主观不法说认为行为具有违法性外,尚须侵害者具有责任能力,即主客观都违法才能成为正当防卫的前提,理由是侵害者没有责任能力,连法律都不得追究其责任,防卫者个人的行为不得超过法律制裁权本身,所以对无行为能力人不得实施防卫。笔者认为正当防卫作为法律赋予公民的一项权利,其设立的宗旨就是为了即时保护公民的合法权益,这和法律制裁权是二个从本质和内容都具有不同含义的概念,因此不能以不得超过法律制裁权本身作为衡量的标准。因此对法律不制裁的行为或事件,如无责任能力人致人损害的行为、意外事件、不可抗力等,是可以主张防卫权的。因为无责任能力人致人损害的行为、意外事件、不可抗力同样具有非法侵害的特征,只是对这种特定的防卫须如何加以必要的限定问题,因此,笔者认为侵害行为只要客观上可能或已经造成了对合法权益的侵害,且这种行为并不是合法而发生的,就可以成为正当防卫的前提条件,而不管不法侵害人是否具有刑事和民事责任能力,是否具有主观过错。在不法侵害发生时,防卫人不可能事先明确判断加害人是否具有责任能力,主观上是否存在过错,因为只有专门的鉴定机构和审判机关才有权对加害人的责任能力作出认定。法律没有规定无责任能力人具有侵害他人的权力,只是规定了无责任能力人不承担法律责任,法律的这一规定也说明无责任能力人可能会产生侵害他人的行为。笔者认为,正当防卫的性质决定了它只能通过对不法侵害人的人身或者财产造成一定损害的方法实现其目的。因而,行为人不知对方是无责任能力之行为人时,可以对其实施正当防卫;即使在明知其为无责任能力之行为人时,为使公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受不法侵害,也可以实行正当防卫。同样,对于有外交特权和豁免权的外国人,只要正在进行不法侵害,也可对其实行正当防卫;亲属之间发生的正当防卫也完全适用我国刑法关于正当防卫的一般规定。
  (三)紧迫性
  不法侵害行为的紧迫性,是正当防卫条件中量化的特征。就是说,这种行为与危害结果之间的关系是紧密相联的,即不法侵害行为一经实施,危害结果就随之可能发生。因而对侵害行为与危害结果之间的联系并不是紧密相联的侵害行为,并不具有紧迫性,就不能进行正当防卫,这一特征排除了那些没有紧迫性的不法侵害成为正当防卫前提的可能性,从而使正当防卫建立在现实的基础上。
  作为正当防卫前提条件的不法侵害,不但要正在进行,还要具有侵害紧迫性。侵害紧迫性包括迫切性、破坏性、现实存在性三层涵义。笔者认为,不法侵害是直接攻击合法权益的行为,并且这种侵害具有迫切性、现实存在性与直接的破坏性。如果不法侵害不具有迫切性、现实存在性与直接的破坏性,那么不法侵害与所能造成危害结果的关系就不可能是紧密相联的,而是须经过一个过程,才可能产生危害结果,或者是不法侵害的行为已经结束后才可能产生危害后果,而对这种不法侵害的正当防卫显然是不符合立法规定的,因为这种不法侵害可以用向司法机关寻求保护的方法达到。因此,犯罪行为虽然属于不法侵害,但并不是所有的犯罪行为都可以进行正当防卫的,在新刑法规定的具体犯罪行为中,如用语言进行侮辱已经情节严重的行为、重婚行为等就不能进行正当防卫。因而,有必要将侵害的紧迫性列为正当防卫的一个限制条件。


北安市人民法院 李俊杰
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洋浦经济开发区条例

海南省人大常委会


洋浦经济开发区条例



(2010年6月1日海南省第四届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过)


第一章 总则


第一条 为促进洋浦经济开发区的开发建设,扩大对外开放,遵循国家有关法律、行政法规的原则,结合海南经济特区及洋浦经济开发区的实际,制定本条例。


第二条 洋浦经济开发区是海南经济特区内经国家批准设立的实行特殊优惠政策,进行经济开发开放的特定区域。


洋浦经济开发区及区内设立的海南洋浦保税港区的开发、建设和管理,适用本条例。


第三条 洋浦经济开发区以新型临港工业和港航产业为主导,相应发展物流及能源、原材料国际储备交易、金融等现代服务业,建设面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地。


第四条 洋浦经济开发区可以根据开发建设和科学发展的需要,在体制机制、产业政策、吸引投资、对外贸易、港航发展、金融服务等方面先行先试,发挥改革开放先行试验区的作用。


第五条 投资者在洋浦经济开发区的资产、应得利润和其他合法权益,受国家法律法规保护。


第二章 管理体制


第六条 省人民政府设立洋浦经济开发区管理委员会(以下简称洋浦管委会),代表省人民政府对洋浦经济开发区、海南洋浦保税港区及省人民政府划定的邻接海域,实施统一管理;协调国家和本省有关部门设在洋浦经济开发区机构的工作。


洋浦管委会对属地管理事务,行使设区的市和县级行政管理权。


第七条 省人民政府可以根据洋浦经济开发区管理的实际需要,授权洋浦管委会行使省级行政管理权。


省人民政府所属部门应当根据本省有关规定将其行使的行政许可、行政处罚等行政管理权委托洋浦管委会行使。


第八条 省人民政府及其所属部门应当在规划编制、项目安排、招商引资、基础设施和公共设施建设、体制创新、政策实施等方面积极支持洋浦经济开发区的发展,为洋浦经济开发区的发展创造良好的环境。


本省市、县、自治县人民政府应当支持、配合洋浦管委会开展招商引资和项目建设。


儋州市人民政府应当在规划、建设、土地征用、海域使用、居民搬迁安置等方面支持洋浦经济开发区的建设和发展。


第九条 洋浦管委会可以根据工作需要,本着精干高效的原则,在机构限额和人员编制总量内,调整机构及人员编制,报省编制主管部门备案;并可以根据吸引人才的需要,实行特殊的人事管理制度。


第十条 洋浦管委会根据省人民政府的规定进行预算管理。其财政收支实行单列的综合预算,不列入省本级;省本级预决算报批时,附列洋浦预决算。


第十一条 洋浦经济开发区总体规划由洋浦管委会组织编制,报经省人民政府批准后实施。


根据洋浦经济开发区开发建设的需要,可以将洋浦经济开发区外一定数量的土地纳入洋浦经济开发区总体规划范围,实行规划控制。


洋浦经济开发区控制性详细规划由洋浦管委会组织制定和实施。


第十二条 洋浦经济开发区土地成片开发主体企业按照洋浦经济开发区发展规划和洋浦管委会的决策,负责开发区土地开发和基础设施、公共设施的建设、运营和维护。


洋浦管委会及洋浦经济开发区土地成片开发主体企业应当按照洋浦经济开发区产业发展规划组织实施招商引资工作。


洋浦管委会应当建立和完善重大招商项目跟踪服务机制,创新招商方式,增强招商实效,保障招商项目的落实。


第三章 产业发展


第十三条 洋浦管委会负责组织制定洋浦经济开发区产业发展规划,统筹产业布局。


第十四条 洋浦经济开发区应当充分利用本地优势资源,高起点、高水平发展临港工业,集约发展油气化工及其他重化工、精细化工、新能源、制浆造纸、修造船、海洋工程设备等产业。大力发展先进制造业、旅游装备制造业、加工业和与洋浦经济开发区产业相适应的现代服务业。


鼓励在洋浦经济开发区发展高新技术产业。对洋浦经济开发区内的高新技术企业、技术先进型服务企业,按照国家和我省有关规定实行优惠。


第十五条 洋浦经济开发区应当加快发展海洋经济。支持在洋浦经济开发区建设南海油气资源勘探开发服务和加工基地及国家石油战略储备基地。鼓励发展商业石油储备和成品油储备。大力发展海洋生物工程和海洋能源利用等新兴产业。


第十六条 洋浦经济开发区应当加强现代化港航基础设施建设。加快推进深水航道疏浚工程、大型深水集装箱码头、公共原油码头、化学危险品码头以及大型散货码头等建设。


第十七条 洋浦经济开发区应当利用区位和政策优势,依托现有产业基础,打造原油、成品油、天然气、化工品、浆纸等生产资料交易和物流中心。鼓励在洋浦经济开发区发展国际航运、仓储、物流和贸易中转业务。鼓励开展边境贸易。


对注册在洋浦经济开发区内的航运企业从事国际航运业务取得的收入,及注册在洋浦经济开发区内的仓储、物流等服务企业和转口贸易企业从事货物运输、仓储、装卸搬运和转口贸易业务取得的收入,按照国家有关规定实行税收优惠。


支持注册在洋浦经济开发区内,有实际需求的贸易、物流等外向型企业在境内银行开设离岸账户,为其境外业务提供资金结算便利。


在完善相关监管制度和有效防止骗取出口退税措施的前提下,推动在洋浦保税港区实施启运港退税政策。


第十八条 鼓励在洋浦经济开发区发展船舶交易、船舶管理、船运经纪、船运咨询、船舶技术等各类船运服务机构,拓展航运服务产业链,完善船运服务功能。


第十九条 鼓励大型船舶制造企业在洋浦经济开发区参与组建航运船舶金融租赁公司。鼓励有实力的金融机构、船运企业等在洋浦经济开发区成立专业性船运保险机构。


对注册在洋浦经济开发区内的保险企业从事国际船运保险业务取得的收入,按照国家有关规定实行税收优惠。


第二十条 鼓励国内外金融机构在洋浦经济开发区设立经营机构;支持各类金融机构发展业务。


鼓励洋浦经济开发区内金融机构开发、推广有利于金融市场健康发展、符合国家金融监管要求的各种金融产品和业务;推动私人银行、券商直投、离岸金融、信托租赁、并购贷款等业务的发展。支持在洋浦开发区开展跨境贸易人民币结算试点。探索发展金融保险等现代服务业,促进第三产业发展。


第二十一条 鼓励在洋浦经济开发区发展循环经济。


省人民政府节能、环境保护行政主管部门对洋浦经济开发区节能降耗、主要污染物排放总量控制指标实行单列管理。


第四章 投资促进


第二十二条 洋浦管委会和洋浦经济开发区内设立的行政管理部门应当健全政务公开制度,简化办事程序,减少审批环节,提高工作效率和依法行政水平。


第二十三条 洋浦经济开发区实行国务院批准的有关保税区的管理政策。洋浦保税港区实行国家有关保税港区的政策,按照国家有关规定进行监管。


第二十四条 洋浦经济开发区的企业依照国家和本省的规定享受税费优惠。


洋浦管委会可以根据需要制定相应的优惠政策,鼓励企业投资。


第二十五条 洋浦经济开发区可以依法设立企业发展基金,对符合开发区产业规划和环保标准的鼓励发展的产业及基础设施、公共设施建设等项目给予扶持。


第二十六条 对投资洋浦经济开发区的企业,经洋浦管委会批准,可以根据企业类别、投资额和对地方财政的贡献给予资金扶持,用于企业基本建设、技术和人力资源开发资金贴息,或作为政府对企业的资本金投入。


第二十七条 鼓励在洋浦经济开发区发展各类股权投资企业(基金)及创业投资企业。


第二十八条 鼓励在洋浦经济开发区设立法律服务、会计审计、资产评估、信用评级、融资担保、投资咨询、保险中介等中介服务机构,为开发区的生产经营和创业活动提供全面服务。


第二十九条 鼓励海外留学人员在洋浦经济开发区创业。海外留学人员在洋浦经济开发区创办企业的,按照国家有关规定实行税收优惠政策。洋浦管委会可在用地、融资、财政资金等方面给予支持。


第三十条 鼓励洋浦经济开发区内企业、事业单位从国内外引进各类高层次、紧缺的人才。


洋浦管委会应当对引进的高层次、紧缺人才在户籍和证件办理、住房、医疗、社会保险、子女就学等方面提供便利。


第三十一条 洋浦经济开发区实行开放、便利的出入境管理措施,健全人流、物流往来的便捷有效管理机制。


第三十二条 经批准,洋浦经济开发区内可以开设免税商店。


第五章 附 则


第三十三条 本条例具体应用中的问题,由省人民政府负责解释。


第三十四条 本条例自2010年10月1日起施行。1992年7月11日海南省人民代表会议常务委员会第23次会议通过的《海南省洋浦经济开发区条例》同时废止。

浅谈永嘉县水行政执法中存在的财政供给体制问题

董伟斌


论文摘要:目前,我国的行政执法中存在着许多问题。尤其是在执法体制上的问题最为突出。永嘉县的水行政执法中存在的主要问题就是体制问题,而体制问题的关键是财政供给保障机制设置的非理性。永嘉县水政监察大队作为永嘉县依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍,担负着重要的行政职能,却采取差额补助性质的财政供给保障机制。本文通过历史与现状、横向对比,发现该问题在浙江省的水利系统,尤其是浙南地区的县级水利系统中具有一定的代表性。“执法”和“生存”成为困扰水行政执法的一个长期性的问题。为此,本文对水行政执法中存在的体制问题和解决问题的对策进行论述,阐明这种体制的非理性与国家的有关法规与政策精神是背道而驰的,严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展,也阻碍了依法治水的建设,亟需从上到下,在思想上引起高度重视,尽快予以纠正,从而在根本上完善水行政执法的保障机制,以打开水行政执法工作的突破口,开创依法治水的新局面。
关键词: 水利 行政执法 体制 问题 对策

随着依法治水进程的加快,现阶段我国各级政府水利工作的重心已逐步从过去的工程建设走向建管并举。加强管理与执法,是水行政主管部门的在政府体制改革中的必由之路。从1988年1月第一部《中华人民共和国水法》颁布,迄今我国已形成了较为完善的水行政法律法规体系。有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为基础的“三法五条例”,有省级的实施“三法”的法规及专门的管理条例和办法等配套法规,有水利部及流域机构的部门规章。再有以国家相继颁布实施的《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政讼诉法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》为前提,为水行政执法奠定了坚实的法律基础。 “徒法不足以自行”,好的法律,还要依靠执法机构和人员才能得到贯彻与落实。 水行政执法作为实施依法治水的中心环节,要搞好该项工作,首先就必须建设一支高素质的水行政执法队伍为搞好水行政执法提供组织上的保证。 而由于历史上的种种原因,水行政执法队伍在体制上存在的问题,已日益凸现,其中水行政执法队伍的财政供给保障机制就是一个突出的问题。
一、永嘉县水行政执法队伍的财政供给体制现状
永嘉县地广人多,山多地少、溪流众多,水行政执法管理工作量多面广,违法案件频频发生,水事纠纷此起彼伏。为了贯彻《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法规,适应“执法队伍专职化”要求,1995年10月,经永嘉县编委批准,1996年3月永嘉县正式挂牌成立了永嘉县水政监察大队,编制12人,事业单位;1999年4月,根据建设生态县和贯彻《水土保持法》的要求,在水政监察大队基础上,又批准建立县水土保持监督管理站,实行了“两个牌子、一套人马”。1998、1999、2001、2005年又相继安置6人,增编2人(累计差额编制共14人),增加了水行政执法机构人员配备,为水行政执法提供了组织上的保证。
永嘉县水政监察大队作为县水利局依法设立的唯一一支全县性水行政综合执法队伍,担负着水土保持生态环境监督、水资源管理、河道监理、水行政许可、水事案件和纠纷调处等重要职能,由于差额性质,在执法中难免从侧重收费的角度考虑生存问题,以河养人向与水争地妥协,执法经费难以得到确实保障,在体制上严重背离了法治的要求,管理力度有时难以到位,执法工作步履维艰。的确,水行政执法队伍从无到有,在队伍建设初期由于政府财政资金短缺与全社会水法意识的薄弱,为了争取编制,实行差额补助性质的财政供给保障机制也是政府不得已而为之所采取的权宜之计。当时,不仅是永嘉县,就是温州市其他区县的水利执法队伍自身也存在着体制上的问题。
1988年《水法》颁布实施,1990年水利部发布1号令《水政监察组织暨工作章程(试行)》,我市各县(市、区)水利部门纷纷组建水政机构,截止1998年水政监察规范化建设验收时,市、县(市、区)二级共建有水政监察队伍12支,其中水政监察支队1支,水政监察大队11支。共有水政监察员450多名。虽然在数量上看上去较多,但实际专职从事水政监察工作的执法人员不到100名,占20%,而且基本上都是采取差额补助与自收自支的事业单位性质。但是,这一局面在近几年已经有所好转,部分执法队伍都转为了全额编制。到目前为止,温州市现有专职水行政执法人员编制如下:市水政监察支队全额编制8人;鹿城、乐清两个区县全额编制,从机关内部调剂;龙湾全额编制6 人;瓯海全额编制3 人;洞头全额编制4 人;泰顺全额编制2人,自收自支5人;瑞安差额编制10人,自收自支13人;苍南差额编制15人;平阳自收自支12人;文成自收自支9人。但人员编制情况还是不尽合理,水行政执法缺少预算经费,导致了执法装备较为落后,缺乏执法巡查用车、影像设备等,执法巡查、办案、清障拆违、人员经费得不到切实的保障。 从以上统计可以看出,永嘉在水行政执法财政供给保障机制的建立在温州地区乃至浙江省都是滞后的。
与本县其他部门比较,水行政执法的重要性也没能够得到应有的重视。笔者在2005年对永嘉县各部门执法队伍进行了一次现状调查,省略公安、税务、工商等为公务员编制人员较多队伍庞大的部门不计,其他13支部门执法队伍中,编制结构如下:县发展计划局物价监督检查分局公务员14名,事业全额10名;县林业局公安科公务员17名,林政科公务员3名;县食品药品监督管理局药品医疗器械市场稽查科公务员、依照公务员共6名;县农业局执法大队公务员2名,事业全额6名,同时下设4个中队,事业全额编制54名;县质量技术监督局稽查大队事业全额15名(参照公务员);县文化广电新闻出版局文化市场综合稽查大队事业全额17名(参照公务员);县旅游局监察大队事业全额16名(原为中队差额性质);县人事劳动社会保障局劳动保障监察大队事业全额7名(原为差额),同时下设7个中队,事业全额编制20名;县民政局殡葬管理大队事业全额16名;县土地局监察大队事业全额6名;县规划建设局监察大队事业全额15名,为规划、城建监察大队(原为差额)合并;县卫生局卫生监督所事业全额60名(原称卫生监督大队、差额);县计划生育局流动人口管理大队事业全额10名(原为差额)。
根据目前政府行政改革的要求及永嘉县的实际情况,要破解永嘉县面临的防洪抗旱、水土流失防治等严峻形势,解决永嘉县水事纠纷、涉水权益上访趋多,自然与人为灾害加剧等社会现象,建立人水和谐的平安永嘉,永嘉县水政监察大队作为全县一支专职水行政执法队伍,权衡轻重,其财政供给的差额性质非变不可。特别是新《水法》、《防洪法》、《水土保持法》都对水行政执法监察队伍建设提出了高标准、严要求。永嘉县水政监察大队差额问题也引起县人大、政协的重视,连续多年多次提出议案、提案要求解决。2005年9月,温州市委、市政府在《关于进一步加强水利工作和防洪能力建设的意见》中更明确要求“水行政执法机构纳入监督管理类的事业单位进行改革,实行全额拨款。”遗憾的是,市委、市政府的决定迄今未得到坚决执行。从永嘉县依法行政、依法治水的长远眼光考虑,应当尽快落实市委、市政府的决定,将水政监察大队改为全额编制,并逐步向公务员过渡。使水政执法走上键康有序的良性发展轨道。从而有利稳步实现永嘉县生态环境和经济社会的可持续发展,推进依法治县的进程。

二、永嘉县现行的水利执法队伍财政供给体制存在的缺陷
多年的水政监察实践证明,实行差额体制下的水利执法工作存在着诸多的弊端:一是严重影响执法力度,存在以收费求生存,以河养人,以费代拆现象,形成执法与违法共生并存的局面,导致违章占河、妨碍行洪的行为屡禁不止;二是导致水政执法队伍不稳,人心不定,“好人”争着当,“坏人”不愿做。影响水政执法的威严和水利部门的形象。不少单位早就呼吁对水政监察队伍进行转型。
(一)水行政执法队伍现行财政供给体制与政府法治建设与依法治水的新形势不相适应
当前,河道水域被人为侵占与吞噬、水旱灾害频发、水土流失严重、水污染加剧、水资源短缺引发水事纠纷增多已成为制约永嘉县经济社会发展的重要因素。各级党委、政府对水行政执法管理越来越重视,一再强调依法治水,加强管理。根据我国的《宪法》规定,行政机关是国家权力机关的执行机关,我们水行政机关的主要任务就是水行政执法。 我们必须坚信,依法治国、依法行政是个大趋势,依法治水是依法治国和依法行政的重要组成部分,市场经济在一定意义上讲就是法治经济,市场经济越发展,法制化的进程越要加强,因此,不论到什么时候,依法行政都要推进,依法治水都要加强。2000年5月水利部颁布了13号令,即新的《水政监察工作章程》,对水政监察队伍的设置、职责、职权、执法装备、执法津贴、执法经费保障等都做了明确规定。对水行政执法工作也提出了更新的要求。
党中央、国务院历来高度重视依法行政、依法治水、管水工作。在推进依法行政,建设法治政府方面,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用十年左右的时间建设法治政府的目标,明确提出了全面推进依法行政的指导思想和具体目标,基本原则和要求,主要任务和措施,是指导水利部门依法行政的纲领性文件。《行政许可法》的施行,是规范政府行为的又一部重要法律,对于保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关有效实施行政管理,都有重要意义。党的十六届四中全会通过的《中央关于加强党的执政能力建设的决定》,把依法行政作为新的历史条件下党的执政的一个基本方式。2006年,全国人大颁布施行《取水许可和水资源费征收管理条例》,进一步完善了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》为主的水法规体系。同时,2006年,全国人大就《水土保持法》修编进行调研,由于幅域面积广阔、水土流失严重与近年来基础设施建设的力度加大,加上位于楠溪江国家级风景区的敏感性,永嘉县的水土保持监督管理工作也是一个重点。因此,我们必须引起充分、高度的重视,持之以恒、按部就班地做好各项水行政执法工作。那么,什么才叫做重视呢?一个首当其冲的事情就是解决水行政执法队伍的财政保障问题。
(二)水行政执法队伍现行财政供给体制与《公务员法》与人事制度改革的精神不相符合
2006年1月1日起开始施行的《公务员法》中,把公务员的类别分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三类。水行政执法是履行社会管理与市场监管的一线的重要行政执法部门,而且是在基层直接行使行政执法的职位类别。公务员分类对社会最大影响莫过于对行政执法队伍的规范管理。行政执法类岗位是指政府部门中直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的职位,包括水利、海关、税务、工商、质检、环保、药监、城管、物价、卫生等等。如何有效管理这支队伍仍然是最头疼的问题。而现行相关制度设计提供的约束不足,激励功能不够,是造成这种局面的根本原因。在原有的传统计划管理体制下,各部门把所属行政执法机构作为维护部门利益的手段,“以罚代管”,捞取经费。同时,政策制定与执法没有分开,执法队伍自由裁量权过大,缺乏外部监督和内部制约。《公务员法》将行政执法公务员单独分类,统一实行专门管理,有助弱化“部门行政”,将决策与执法分开,中断部门利益的链条,推行公共行政。 对行政执法队伍实行差额财政供给体制与这一法律的精神是相悖的。
事实上,各级政府与部门的有识之士对该问题一直保持着清醒的认识。2006年5月12日,新任的永嘉县县委书记卢春中到永嘉县水利局调研水利工作,听取了水利局汇报时,了解到永嘉水政监察队伍体制情况后,指出:“永嘉县有90多万人口,有1.8万吃财政饭,水行政执法队伍与其肩负的任务来说,这个问题应该尽早得到解决。”人事部部长张柏林强调,中国要力争用3到5年的时间,逐步建立完备的公务员法律法规体系。各级政府和部门都要对照《公务员法》及其配套的政策法规,对现行有关法规、规章及文件等进行清理,凡与公务员法相抵触的,一律停止执行。 而永嘉县水行政执法队伍的财政供给差额体制问题,就是与《公务员法》的立法精神与条文背道而驰的。
实际上,永嘉县水利局就永嘉水政监察大队成立伊始就一直就该问题行文向上级要求解决财政供给体制的问题,一直无果。永嘉水政监察大队靠收费维持生存,一年财政补助经费只有6万,在当地一些政府部门,这笔经费还解决不了一个工作人员的工资和福利,还谈何执法保障?尤其是永嘉县因历史问题留下大量涉河违章建筑亟需拆除,和规划城建部门不同,水行政执法人员拆了违章还要组织弃渣清运,按照案件执行的实际成本来测算,违法成本低与执法成本高,比重竟是一比六。涉河违章建筑的拆除要不要进行,谁来投入?从远的来说,自传说的大禹时代开始,中华民族的历史从来就一部与水斗争的历史,史料证明历朝历代为了治水是都不惜耗费举国之力。从近的来看,永嘉县近十年来社会投入治水资金也不少于数十亿,但对永嘉的区区十几个人的水行政执法队伍,几届政府竟然没有一个领导能正视这个问题,解决这个问题,实在是匪夷所思。而2004、2005几个台风给永嘉带来的洪灾,永嘉县就蒙受损失数十亿,这个教训是十分惨重的。永嘉县却能承受这个代价,政府的治水思路又体现在哪里?要巩固农业基础与命脉,要减少洪涝灾害,要保持水生态环境,就要重视水利;要重视水利,就要切实履行依法治水的方针;要履行依法治水的方针,就要从解决执法人员的财政供给体制问题开始。
(三)水行政执法队伍现行财政供给体制与全县经济社会发展的需要不相适应
随着近年来永嘉县经济、社会的发展,许多重点工程在2006年纷纷上马或加紧施工建设,2006年,政府工作提出了“大建设年”的号召,水行政执法的作用就进一步凸现出来。一方面,我们要加强效能建设,如在技术论证与水行政许可方面可以提供更加快捷高效的服务;另一方面,我们不能顾此失彼,因为开发建设而加剧水土流失、水域被侵占等现象,要加大监督检查力度,同时,要加大案件预防和查处力度,科学合理保护和开发水域、水资源和生态环境,不断提高水行政执法对可持续发展的保障、护航能力。然而,由于水政执法办案经费短缺,水行政执法缺乏最基本的工作经费。水法宣传、执法巡查、办案、清障拆违等各项水政工件都需要经费,永嘉县水行政执法队伍和全国各级水政机构一样,都缺乏专项的水政工作经费,没有必要的经费来源渠道,缺乏必要的执法办案装备、工具,甚至连工资都保障不了。近年来,永嘉县水政监察大队就是暂时靠占用水源水域补偿费、水土设施补偿费、砂石管理费解决大部分支出的,经费来源没有保障,更有很多执法机构因经费没有出处而影响执法工作的开展。 这不但违背了政府部门收取这些费用最初的意图,也是当前政府财政体制改革与实行“收支两条线”管理的一大失败。
水利是基础设施,水行政执法是为老百姓提供防灾减灾、人居生态环境等一系列公共品的保证,是创建“平安水利”的法律屏障,是水利走人水和谐的可持续发展之路的重要保障,是“兴水利、除水害”的民生所依,水行政执法与人民群众的利益息息相关。目前一些地方水事案件频发,涉河违章居高不下,一些地方水土流失严重,破坏生态环境,不单是对防洪造成影响,还引发各种矛盾和纠纷,甚至导致群众性事件。以2001年8月7日晚,永嘉黄田电镀二厂22间厂房坍塌造成13死11伤例子 分析如下:1996年,永嘉县水利局已裁定这些厂房违法占用河道,影响汛期泻洪,由于水政监察大队是差额单位,当时水利局对此处以每平方米30元的罚款,“以罚代管”。2001年5月份,当这些厂房出现裂缝,被县房管部门鉴定为危房之后,水利部门发出通知要求19号到20号厂房10天内自行拆除,结果10天后,业主只将3层楼房拆去2层,留1层继续生产,并在1层上又搭顶棚。由于缺乏拆除经费,水政监察大队没能够在10天内将其强制拆除。这一事故还导致12名责任人被提起公诉,30多人受到各级处分。教训不可谓不惨痛。由此可见,在实际工作中,没有强有力的水行政执法管理,不但难以组织和动员全社会的力量进行大规模的水利建设,难以有效地协调社会各方面错综复杂的水事关系,也难以根治水害和合理开发利用水资源,实行水资源的统一管理,有关水法规的各项规定就无法落实。 作为行使这一职权的水行政执法队伍,它的重要性由此就可见一斑。但如果连自身的生存和正常的执法经费保障都无法落实,那么,还谈何执法?这就要求政府高瞻远瞩,审时度势,尽快改变水利部门面对的这一窘迫局面。

三、建议和措施
为切实规范水政监察行为,加强水利执法力度,保障河道行洪安全,维护水事秩序,让水利工作者真正做上江湖河流的代言人,树立水利执法威严和水利行业形象,建议将水行政执法队伍均转全额事业单位,今后还要逐步纳入公务员管理体制。为此,永嘉县水行政主管部门需在以下几个方面努力。
(一)结合实际,从提高认识入手,引起各级领导在思想上的高度重视,拿出切实解决体制问题的决心
过去,由于政府对水行政执法财政供给差额体制存在的弊端还没有足够的认识,甚至少数水利部门的领导也认为全额有全额的难处,差额也有其好处,如目前行政事业收费金额日益增多,财政供给差额体制下,经费来源渠道多,资金使用宽松、灵活。没有把思想统一到有利于水利事业的可持续发展上来,把认识提高到为广大人民群众的根本利益服务上来。没有树立抛弃“鸡肋”,放眼长远的思想。结果给水行政执法带来体制上的硬伤。还有些领导认为既然是上几届政府的事情就没有必要去纠正,提倡“无为而治”。其实从财力上分析,1995年,永嘉县水政监察大队成立时,永嘉尚没有跨过年财政总收入亿元县的门槛,还戴着贫困县的帽子,当时对大多数部门执法队伍都采取差额和自收自支的财政供给模式,还是情有可原的。而2005年,永嘉县的年财政总收入已经达到12.33亿元,是十年前的十几倍,如果说是财力不允许解决永嘉县水政监察大队这十几个人的财政供给问题,是难以自圆其说的。究其原因,要么是有关决策部门对水利根本不重视,要么对中央依法治国方略与新农村建设的政策缺乏实在的了解。需要各级领导从思想根源上引起足够重视,拿出解决问题的决心。
(二)以积极的姿态争取社会各界的共识,要求人事与财政决策部门作出有力的呼应
近二、三年来,永嘉县水利局为“差转全”问题而主动争取,多次向上级政府反映,取得了一些进展,市水政监察支队、部分区县的水政监察大队已为全额事业。建议市、县两级水利部门在向上级政府积极争取的同时,可以争取人大代表、政协委员以人大议案、政协提案的方式,多渠道、多方位反映,今年没解决,明年继续提。作为从事水行政执法的水政监察人员,也一定要站在自觉践行“三个代表”重要思想的高度,站在维护群众利益和社会稳定的大局的高度,站在建设平安社会和经济可持续发展的高度,正确处理好规范水事秩序和维护群众利益的关系。 水行政执法队伍要严格依法办事,加强水行政许可等服务工作,特别是加强取水许可,建设项目水资源论证工作,切实维护取用水户的合法权益,从源头上防止损害人民群众合法权益的行为发生,把“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”切切实实地落实在水行政执法的具体工作中,实现好、维护好、发展好广大人民群众的要求利益。以自身的实际行动赢得全社会的支持,达成社会各界的共识。从而要求人事与决策部门对解决水行政执法队伍的财政供给差额体制问题做出有力的呼应。
(三)抓住当前事业单位体制改革的契机,着力解决水行政执法队伍的财政供给体制问题
当前,要紧紧抓住水管体制改革机遇,把水政监察执法队伍的改制纳入水管体制改革之中,同步进行。水政监察目前应该属监督管理类事业单位,今后还要向公务员管理体制进行转轨。在当前工作中,要切实根据温州市事业单位分类工作实施意见,把水政监察队伍纳入“监督管理类”的事业单位,真正实行全额拨款,收支“两条线”管理。建议水利部或浙江省水利厅就水政监察队伍财政供给保障体制与机制做硬性规定,同时对全省水政监察规范化建设进行复查,在复核标准中增加对监察队伍性质与水政监察队伍财政供给保障体制的要求,并纳入省、市水利部门 “十一五”工作目标任务与考核内容。按照国务院关于深化行政执法体制改革的要求,建立健全水行政执法体系,重点解决目前水政监察队伍财政供给体制不顺、执法力度不够和执法保障不力等问题。

四、结束语
依法治国,依法行政,建立社会主义法治国家,是社会发展的根本要求和必然趋势。 水政监察财政体制存在的非理性因素与国家现行的有关法规与政策精神是背道而驰的,严重阻碍了水行政执法与管理活动的开展,也阻碍了依法治水的进程,亟需从上到下,在思想上引起高度重视,尽快予以纠正,从而在根本上完善水行政执法的保障机制,必须尽快将水行政执法队伍从差额补助的财政供给体制改为全额拨款的财政供给体制。在财政资金安排上,对水行政执法人员和装备、办案等各项经费予以制度上的保障,从而切实解决永嘉县水行政执法体制中存在的突出问题,以打开水行政执法工作的突破口,开创依法治水的新局面。

参考文献:
[1] 温州市水利局:《温州市2005年水利调研文集》(内部印刷),温州市水利局2006年版。
[2] 《水法与水政概论》编写组:《水法与水政概论》,法律出版社1992年版。
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[5]石磊 王胜利:《当前水行政执法中存在的问题及对策》,http://shuizheng.chinawater.com.cn,2006年07月06日。
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